為政之道 -- 從林瑞麟碰釘子說起
李芝蘭
香港城市大學公共及社會行政學系
回歸後香港政府碰了無數個大大小小的釘子，引致社會人士對政府管治能力的信心持續下降。日前，新聞統籌專員林瑞麟批評鄭安國的「兩國論」言論，不特引來本地輿論譁然，最終更被「接近北京的消息人士」不點名批評處理不當，謂錢琪琛只是重申北京一貫立 場，「香港毋須對號入座」。林專員原意忠心執行中央政策，甘犯眾怒在所不惜，未料到中央政府原來並不領情，碰的釘子不能是再大的了。
經此一役，特區政府高官也許會更誠惶誠恐，因為「上意」難測。一方面既不能不執行中央既定政策，另一方面執行了又要面對香港社會甚至國際眾多的批評，還有那來自北方未可預知的反應。
出現這樣的困境，原因在於中央政府的政策內涵，遠比香港高官所領會的複雜得多，變化程度亦大得多。以「鄭安國事件」為例，統一台灣是北京的既定國策，大陸的政治體制中亦不存在言論及新聞自由。在這情況下，形容大陸與台 灣是「國與國」的關係自然不為所容。因此中央政府必然要批判「兩國論」 ; 在大陸的傳媒亦不會存在討論 (更遑論宣傳)「兩國論」的空間。但同樣的中央政策放在香港便有些不一樣。香港實行的是另一種社會及政治制度 (而不只是另一種經濟制度)，言論及新聞自由乃是這個制度的核心組成部分之一，而維持香港實行異於大陸的制度，亦是中央政府的基本國策 ; 甚至可以說，這是統一國家的國策的一個核心組成部分，同時亦是改革開放基本國策的一個重要組成部分。中央政府因此十分清楚其反對「兩國論」的政策在香港實際執行時必須有重要的調整。這個調整的目的十分簡單 : 保存香港的言論及新聞自由，以便香港的一制得以完整無缺。
對特區政府的困難在於，有關這等執行上的調整，中央政府不會明說調整的需要，亦不會給予清楚指示應如何具體調整，特區政府需要自行掌握和判斷。這就給了香港的高官一個天大的難題 ; 如何拿揑準確，使得既達到保存及發展香港特有的一制的目標，又不致過份影響中央政策的完整性，觸發中央的干預 ? 對於多年來習慣執行上級指示的技術官僚，這個要求猶如趕不諳泳術者下海，高官們又怎能不進退失據，動輒得咎 ?
面對波濤洶湧，自然的反應是學習游泳。一批又一批的高官留學清華，本地大學以至其他教育團體因應市場需求，紛紛大辦中國短期學習課程。學習固然有益，但如果將認識國情視作幫助政府制訂對大陸有關連的政策的工具，則未免對中國課程的「用處」期望過高。更重要的是，特區政府的角色並非是認識國情，從而制定出適合國情的政策。這是中央政府的工作。作為一個地方政府，香港政府的工作是管治好香港。而香港是一個享有高度自治的特別行政區，根據中央政策並不實行在大陸普遍實行的制度，所謂「管治好」香港包涵了這個內容 -- 即特區政府的管治行為，必須不以損害香港的一制為底線，並以發展香港的獨特制度優勢為目標。
但應如何處理香港這一制與大陸那一制的潛伏矛盾? 必須言明，「一國兩制」本身便是要求兩個互相矛盾的制度並存，因此矛盾和衝突是避無可避的，必然會在日常施政中浮現。鄭安國在港台談「兩國論」便是香港一制中的言論及新聞自由，與中央對台政策及大陸一制不存在言論及新聞自由發生衝突的例子。林瑞麟碰的釘子，在於他將錢琪琛對大陸一制及既有對台政策的闡述，誤解為對香港政策的具體指示。但特區高官如果因為認識國情未夠，因而揣摩上意能力未到家，而去繼續鑽研如何測度上意，恐怕只是緣木求魚。
特區政府的出路，是不要越俎代疱﹐急着替中央考慮如何在香港執行種種中央政策，反而忘了它的設定角色和本份。遇上兩制的矛盾點時，特區政府要做的不是猜想中央會如何在兩制中找平衡點，甚至用自己的猜想來指導施政。特區政府要做的其實很簡單直接 : 按香港一制辦事。兩制的矛盾點如何平衡是中央判斷範圍的事。特區政府無需代行中央的職務。必要時它要做的是對中央限情香港的一制，而非主動退卻。
「一國兩制」如果實際上變成一國一制半，便是香港特區政府最大的失職。