港區人大選舉必須貫徹「一國兩制」
李芝蘭
香港城市大學公共及社會行政學系
自從香港回歸及「一國兩制」進入北京及香港的議事日程，一直以來港區人大選舉均存在一種看法，認為純粹是「一國」的事兒，跟「一國兩制」、「港人治港」完全沾不上邊。
這種看法存有兩項重大的謬誤。香港若是要貫徹「一國兩制」，港區人大作為香港特別行政區憲制的重要一環，又怎能被排除於「一國兩制」這條貫穿香港憲制安排的最高原則之外?
謬誤一 : 對「一國兩制」割裂理解為「一國」加「兩制」。「一國兩制」是一個整體概念，意指在同一主權之下的不同地域，可以因應有關特殊的歷史條件實行不同的社會、經濟及政治制度及生活方式。
在被授權推行與一國其他地區不同制度的地區，其各個方面的制度安排均以適應當地情況依歸，即全方位奉行「兩制」。
假如將「一國兩制」割裂理解為「一國」加「兩制」，即在實行「一國」、「兩制」的地區，部分領域奉行「一國」原則，有關制度安排沿用其他地區通用的做法，不需理會本地獨特的環境，其他領域則奉行兩制，在這些領域才採用 適應本地情況的制度安排。這樣的理解，其實是將「一國」與「兩制」混淆，「一國兩制」變成一國 (一制)加兩制，形象點說，是一又二分一制，「一國兩制」變成「一國一制過渡體」。
謬誤二 : 港區人大與「港政」無關，因而有關的選舉安排可以實行一國一制。這個謬誤是將英治時期的情況不加深思簡單延續的後果。英治時期香港政務由英國政府統管，港區人大及港英政府分屬兩個主權系統，憲制上不可能 有相互參與政事的安排，而中國與西方國家大部分時間均處於冷戰及相互不信任的狀態，亦使非正式的參與及交流的機會大大降低。在這「互絕」的歷史環境下，中國其他地區更不民主，港區人大代表的運作模式，只能沿用內地的習慣，甚至產生程序，這是可以理解的。但香港回歸中國後，情況便大大不同，香港正式成為中國的一個組成部分，香港 政府及港區人大同屬一個主權系統。香港實行和內地不同的政治經濟及社會制度，但這是在中央授權及支持港人需求的雙向交流之下進行的，是和而不同，和其不同，比較昔日在互絕及相互猜疑下的分歧發展，完全是兩回事。
事實上，香港特別行政區的人大代表在香港有重要的憲政地位，這之前已有論者指出。例如《基本法》第一百五十九條規定，來自香港對《基本法》的修訂建議，須經港區人大三分之二贊成，方可向全國人大正式提出。《基本法》涵蓋香港政事的方方面面，從經濟、財政、金融、社會政策、公民權利、法律、宗教、政治發 展、及至中央與特區關係均有規定，乃是香港的「小憲法」，《基本法》的修訂必然影響港事。這即是說，今後的港區人大代表除了代表香港市民參與全國政事的討論及決議外，亦在香港本地的「內政」佔有一個重要的憲制地位。
換言之，香港特別行政區的全國人大代表，他們跟香港市民的關係的性質跟三級議會的議員是一致的，都是代表着六百萬市民執行公務。人大代表與立法會、兩個市政局及區議會議員的差別，在於其公務的具體範圍。全國人大代表作為香港市民的代表，參與全國性政事，在直接有關香港事務上，則在修訂《基本法》過程上扮演重要角色。立法會議員則作為香港市民的代表，負責香港的立法事宜，並且負起監督行政機關的工作。同樣，市政區及區域市政局則分別代表市區及新界的居民，負責港九及新界區域市政文娛 等政策及服務。區議會議員則作為該區市民的代表，監察政府的施政。彼此分工不同，職責有異，但與香港市民的關係是一致的 : 為民喉舌，代表市民參與政事，組成政府。
弄清楚港區人大這一個性質後，再回頭看有關對人大選舉不屬港事一說，其謬誤便最清晰不過。針對近日種種對選舉資格、程序及選舉方法的紛紜議論，只要明確港區人大選舉是港事的重要一環，因而必須貫徹「一國兩制」的精神，判斷亦是顯而易見的。
一、「一國兩制」的一個核心內容是「港人治港」，具有濃厚內地背景的人士因而不應成為港區人大代表。近日有部分有意參選人士指出其內地背景將有助香港與內地溝通，發揮穚樑作用。這些言論背離「港人治港」，亦漠視全國人大要求從各地區選舉代表共同 議政的民主精神。我們不能同意，因為全國人大代表需要經常接觸內地人士，包括中央官員，我們便要選舉具有濃厚內地背景的人士當港區人大代表。此說若可成立，行政長官及政府高層官員與內地接觸亦不少，這些職位又當如何?
二、港府高官不能參選，亦不應出任小圈子的選舉會議。港區人大代表的核心職能是代表香港市民參與中央層級的立法工作及國是議論，作為最高權力機構的一部分監察行政機關等的工作，公務員本身處於行政機關，出任人大便出現了自己監督自己的笑話，雖說是由港府的公務員監管內地的行政機關，但香港和內地同屬一個主權系統，對公務員在本港事務的定位亦會造成混淆，絕對不利建立一個廉潔有效的政府。
至於中層及基層的公務員能否參選的問題，同樣適用於三級議會選舉，基於尊重公務員的政治權利及政府架構日益龐大的考慮，不少國家近年己有放寬對低層公務員參選議會的限制，但這本身是一個 獨立的議題，而且應該將各層次的選舉，包括人大至區議會，一併慮。港府日前倉促提出放寬基層及中層公務員在境外選舉的限制，對三級議會又絲毫未動，而且事前毫無諮詢和討論，實屬不當 。我認為，在港府未對公務員在各種選舉的參與作出全面考慮前，應一動不如一靜，目嚴禁公務員在職參選議會的規定，應沿用於港區人大選舉上。律政司司長梁愛詩加入港府之初，已即時自願辭去全國人大代表一職，這次選舉亦因其公務員身份，婉拒出任選舉委員會成員，在 缺乏明確規定下充分自覺何為何不為，足為範例。
香港回歸中國，實行「一國兩制」、「港人治港」，其成敗對中國的政經發展及國際形象有重要影響。「一國兩制」的構想有很高的開創性，具體實施時必然會出現大量的模糊地帶和矛盾衝突，港區人大選舉是一個例 子。要成功實現「一國兩制」的構想，首要在明確概念，二不輕言打折扣，建立一個一個的例子和禁區。
「一國兩制」是一個整體。有兩制，必然有一國，只談一國，便扼殺了兩制。