是 領 導 人 還 是 公 僕 ？再 談 人 民 與 政 府 關 係
李芝蘭
香港城市大學公共及社會行政學系
去年七月特區政府成立不久，筆者在本版發表了一篇題為<是公僕還是領導人>的文章，指出大陸「拍掌文化」南漸帶來的政治生態隱憂。一年過去，由土生土長公務員主導的特區政府經歷了本地經濟泡沫爆破，跨國自由市場神話幻滅的劇變，政府的管治及應變能力受近年來罕見有的巨大考驗。
政府遭受的考驗可以分作兩個層次來剖析：一、對政府的管治技術知識的考驗；二、對政府洞悉民心趨向、能否與市民有效溝通、平衡社會不同意見等政治能力的考驗。
考驗是嚴峻的。首先由於環境急劇轉變，許多過去被視為恒常有效的技術和政策出現失效，房屋和金融管理是兩個重災區。在樓市有長期上升下制訂的「八萬五」政策瞬息間成為坊間笑話。更重要的是，暫停賣地的緊急措施暴露了香港的低稅率其實一點不低─香港得以長期維持百分之十五左右的標準稅率，是因為政府財政收入接近四分之一(一九九七至九八年度數字)乃來自賣地收入。一旦賣地收入減少，政府財源立見緊張。但值得注意的是，政府從地產發展商獲得的賣地收入，實際支付的卻是最終購買樓宇的眾多小業主。對這些小業主而言，他們付出的樓宇價格因此包含了一大截的變相稅項。與其他和收入或利潤掛鈎的稅項比較，由於賣地收入實質上是由所有的小業主及租客負擔，其社會再分配功能遠比薪俸稅或利得稅弱得多。在樓市泡沫未爆破之前，一眾小市民幻想「高處未算高」而勇於承受高額的「賣地費」，政府因而沒有財政壓力來增加對收入富裕人士及企業的徵稅。但如此一來，社會上的貧富不均愈演愈烈，在九七年中之前這不均尚可為「蛋糕可以愈造愈大，賺多賺少一樣賺」的幻象而掩蓋，神話一旦幻滅，貧者愈貧、富者愈富的社會矛盾便全然暴露。
由於環境變幻恒常，政府管治技術是無可避免地經常處於失效─調整的動態中。所有政府面臨的挑戰，是在正當失效發生時，盡量縮短從失效到調整的時間，使政府與新的環境重新相適應。這便突顯了對政府能力的第二個層次考驗─
政治能力─的重要性。
現代的主流政治學理論將人民與政府的關係理解為主人翁與公僕的關係。主權在民，政府乃人民之間衍生的機制，其存在的最終目標是為人民利益服務。這套人民與政府關係的理念，貫穿於西方資本主義社會和社會主義社會。在馬克思主義下，社會主國家內的黨和政府同樣是為廣大的人民的福祉服務，但由於馬克思主義對何謂人民的福祉有既定的看法，有別於資本主義社會對福祉的較彈性多元看法，大大制約了人民作為主人翁地位及功能發揮，使主、僕關係在現實政治發展中出現某程度的倒置現象，人民公僕往往變成了民頭上的領導人。
「一國兩制」下的香港毋須奉行社會主義體制，對人民福祉的理解自可繼續多元理解，並不存在一個既定的固定的終定目標。在這情況下，政府必須能與公眾保持有效溝通，才有可能掌握多元化的人民福祉的不斷變化，知道那些現存政策已經不切合新的福祉認識，因而需要調整和如何調整。當環境較平常處於急遽變化時，由於社會人士對福祉的看法會發生較以前更多的波動，政府能否掌握社會脈搏洞悉民情的能力更形重要。
在一個健全的政治體制下，體制內部會存在一些問責機制來鼓勵政府人員重視發展和改善他們和社會的聯繫，及懲罰那些不重視或表現欠佳的政府。鑑於香港這些機制至今當未發展完備，政府在環境急變之際能否穩守公僕的本份，耹聽來自社會的聲音以調整其政策，實在是香港政治發展進程面臨的巨大考驗。
近來呈現的趨勢是令人擔憂的。面臨社會各界對政府的調整提出質疑，政府高層卻擺出了一副「君臨天下」的姿態，剎那間市民警覺他們以高薪延聘的人才儼然成為他們的領導人，而不是服務他們的公僕。
平心而論，面臨突變的環境，政府面對的挑戰和壓力是沉重的。市民亦不會奢估政府點石成金，技術及政策的調整必須要學習和摸索。癥結在於政府如果要盡量縮短摸索的時間，以及在摸索期間持續地獲得社會大眾的支持(但支持不等於不批評具體的政策內容)，便必須修正人民與政府之間的憲政關係，如此方能在千夫所指時保持心平氣和，進而贏得市民真心的體諒和喝釆。
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