高官發言切忌上綱上線
李芝蘭
香港城市大學公共及社會行政學系
日前副教統司韋玉儀指稱立法局意圖透過修訂「強制性公積金條例草案」，使立法局有權批淮計劃的生效日期，是「破壞香港現行憲制」、「挑戰行政主導」的做法。這一大頂帽子扣下來，除了駭人聽聞外，還使人質疑政府高官在努力推銷草案的同時，是否己超過「水位」，失去了「議事論事」必要的科學態度 ?
有關的建議修訂是否合理，並非本文的討論範圍。本文的焦點是 : 究竟立法局議員提出修訂官方草案，是否便挑戰了「行政主導」的「傳統」，甚至破壞香港「憲制」? 究竟何謂「行政主導」? 立法機關和行政機關的關係究竟應如何理解 ?
這些都是討論經年的老問題。但副教統司的言論，反映出政府高層對這些重要憲制問題的認識，仍是摸糊不清。
一、何謂「行政主導」。所謂「行政主導」的本義，是指政府的施政以行政機關為主導，即政府的政策和法例草案，主要由行政部門負責提出，立法機關則扮演一個審議、批淮和監督的角色。但事實上，形容某地的政府是行政主導，以相對於立法主導，因此應該如何如何，不應該如何如何，其實是多此一舉。因為綜觀世界各國的政府，沒有一國不能被稱為「行政主導」，縱使是美國聯邦政府，其國會議員擁有較大的立法自主權和議政資源，以及否決總統決定的憲制權力，政府的施政和政策，仍在很大程度上被以總統為首的行政機關所主導。原因很簡單，現代社會施政的複雜性和對效率的要求，促使實質權力必然向行政機關 集中，強大如美國的國會，立法機關的權力和行政機關相比，亦只是「小巫見大巫」。各國行政立法機關的權力差異，因此只是行政機關比立法機關權力「多出多少」的問題，即立法機關在行使其制衡角色力量的差異，從來不在由「行政主導」變到「立法主導」的可能性。
二、立法機關的角色。在政策及法例主要由行政機關制訂的前提下，立法機關扮演着一個重要的把關和補遺的作用。行政機關提出來的官方條例草案，要經立法局審議，審議期間若發現問題，立法機關的職責是 : (1) 向負責有關法草案的部門反映，督促其作出改善 ; (2) 若有關部門不接受立法機關的意見，立法機關便應自行提出修訂，甚而否決有關草案。
立法機關修訂官方草案是極其正常的職能。政府當然有權決定是否接受立法機關的建議，亦絕對可以在投票時反對立法機關的修訂，亦可發表不同意個別修訂的實質考慮。但指責一個修訂便「破壞憲制」、「挑戰行政主導」，這種言論不但偏離「以事論事」應有的態度，亦近「無限上綱」的政治性恫嚇，亦是不符合基本事實的。
或者我們應該問問政府，議員對官方法案提出修訂都被責為「破壞憲制」，那麼近年來愈來愈多議員提出私人草案，打破政府一貫壟斷提出法案的傳統，豈不是大逆不道? 如果立法局既不能提出草案，又不能提出政府不喜歡見到的修訂，立法局豈非變了一個橡皮圖章和一個「得個講字」的「口水會」 ?
世界各國的經驗證明，政府施政皆由行政機關作主導，這是不爭的事實，亦從沒有人要求改變。但我們必須確認，負責任的施政必須防止權力高度集中，立法機關在所有國家憲制中因此扮演着不可或缺的制衡力量。「上綱上線」形式的指責，只會鼓勵互相謾罵，與香港市民期待發展的政治文化，實在背道而馳。