檢討公屋建造陋習看香港轉型
李芝蘭、李建安
引言
大家都認同香港復甦的關鍵是「轉型」，過往「轉型」一詞被特首的施政報告演繹成把香港改頭換面 : 變作時裝設計中心、變作中藥港、變作數碼港 ― 這些不著邊際的建議不是胎死腹中，便是變了質。我們認為，「轉型」並不代表改頭換面，反而提昇既有行業的水平更是重要。本文將以建造業界為例說明。
根據2001年統計處資料顯示，建造業佔本地生產總值5%及僱用了14萬人，是本港經濟的重要支柱，在87年至02的15年間共興建了1,152,703個單位。但原來驕人成績的背後，存在大量值得改善的地方。近期非典型肺炎除了沉重打擊本地經濟外，同時揭露了本港樓宇建造質素參差及設計的結構性缺陷，潛伏迅速散播病毒的危機。
非典型肺炎再次突出樓宇質素問題
其實香港的樓宇在建造時偷工減料、施工時不夠嚴謹、建成後日久失修已是老生常談的問題 ; 牆身批盪不平、瓷磚剝落、地台去水位淤塞，窗台漏水，窗框較位鬆脫等亦屬常見的現象。只是平日大家都不會重視這些問題，唯有在發生重大事故後，才可引起市民的高度關注。1986年揭發26幢問題公屋，發現承建商所選用的石屎全部都不符合規格，公眾對事件譁然。可惜大眾及關注的焦點只是集中於單一事件，當廉署拘捕2名違法的承建商後，風波宣告平息。公眾及業界並沒有藉機深入討論應如何改善建造業的質素及防止類似事件繼續發生。
結果2000年初又發生了一連串的公營房屋醜聞 : 沙田圓洲角工程發現短樁、石蔭邨2期工程使用過薄鋼板、東涌3期使用不及格鋼筋等等，民主黨表示這數宗事件使政府和房委會損失數以10億元計的公帑。這次在公眾媒體上的討論同樣地只是着力於揪出幕後兇手 ― 誰人失誤 ? 誰人應該人頭落地 ? 在房委會主席王易鳴下台、房屋署署長苗學禮被彈劾、違法的承建商被拘捕後，市民關注事件的熱情迅速冷卻，至此事情彷彿已告一段落，市民再次輕輕放過全面檢討香港建造業的機會。即使立法會公營房屋建築問題專責委員會在本年一月發表的第一份報告書耗費了2000多萬公帑、洋洋灑灑數十萬字、傳召證人過百，深入剖析了圓洲角、石蔭邨2期、東涌3期的建造過程，內容充實，發表後仍備受公眾冷落。
直至本年3月後非典型肺炎肆虐，顯示出樓宇質素對健康的重要性，復又再使我們關注建造業的質素。政府就「淘大花園爆發嚴重急性呼吸系統綜合症事件」發表的調查報告表示，差劣的樓宇環境是非典型肺炎在淘大迅速傳播的重要因素。淘大花園各座污水渠爆裂導致糞水外泄、厠所地台去水位乾涸令含菌氣體可滲入屋內、大廈簷篷後巷骯髒不堪引來蟲鼠大量出沒，結合一名患有腎病的超級帶菌者，非典型肺炎傳遍整個屋苑。然而這不僅是淘大獨有的問題，其後東頭邨亦發生集體感染事件。
東頭邨的污水渠分別裝置在厠所或廚房內，採用這種建造模式的其中一個考慮是方便入屋維修而毋須搭棚，現時全港共有約80條公共屋邨都是採用這種內置渠管的設計。房署總建築師表示，這個設計原本是合乎衛生規格的，但由於當年興建時的「造工麻麻」，致使污水渠同石屎之間留有裂縫，於是較高樓層使用過的水便沿渠流落下層，污水渠亦慢慢生锈而出現滲漏現象。因此若有住戶患了非典型肺炎，細菌就可經污水渠傳播，令人憂慮會出現「淘大花園翻版」的情況。非典型肺炎再次突出了本港樓宇的質素問題，引起了市民大眾廣泛討論。
把握機會檢討建造業水平
香港彷彿面對一個惡性循環 : 重大屋宇事故引起關注，關注迅速消散令事故缺乏檢討，缺乏檢討使事故再次發生。為防止這個循環繼續出現，我們應把握今次機會徹底檢討本港的建造業界。
本文以下篇幅將在精讀「立法會公營房屋建築問題專責委員會第一份報告書」(下稱「立法會報告書」) 的基礎上，將沙田圓洲角短樁工程的發展因由抽絲剝繭地展現出來，從而剖析本地建造業界的內裏問題。本文旨在唤起市民對建造業水平的關注，督促政府及業界對有關問題的跟進，共同建造美好的家園。下文資料如非說明均出自立法會報告書。
房委會總攬興建公營房屋
根據屋屋及規劃地政局資料顯示，興建公營房屋在香港整個建造業生產總值中佔有很大比重，在87年至01落成的1,152,703個單位，公營房屋佔了581,532個，超過半數。簡單地說，公營房屋的設計規劃、財務管理、工程監督等，全由房委會和房署包攬。但與私人發展商一樣，房委會及房署內部並沒有施工隊伍，打樁及上蓋工程都會以外判形式交由私人承建商負責。
圓洲角短樁工程揭示建造業界的陋習
圓洲角屬於房署內部人員負責的工程項目，工程合約管理小組及駐地盤人員都是由房署職員組成。圓洲角工程包括建造5座住宅及1 座停車場，打樁工程由97年10月開始招標至98年中完工，99年尾揭發其中 D及E座兩幢大廈出現短樁問題。
1. 發展商 (房委會) 只顧眼前利益，傾向把合約批予最抵標價者
房委會所有的工程合約都是由建築小組委員會負責審批，但據立法會報告書指出，擔當該小組委員的人士竟然全部都是義務兼職的，故此所有審批標書的工作只能集中在每月約1次為時半日的會議去處理。過去5年內72次會議中，小組委員會批出了969份合約，總值1260億。由於卷帙浩繁，建築小組委員只能依賴房署的意見。房署為了加快審批，會推薦某些承建商的標書為「無須討論文件」，即建築小組委員會會在不經討論的情況下便批出合約，每年便約有12-20%的文件會列為「無須討論」。
其實房署評審中標者的準則有兩個，技術評估和價錢評估，比重為8比2，即理論上技術的考慮比價錢的考慮重要。但由於各個承建商在標書中臚列的建造方式相若，價錢便往往成了決定性的因素。承建商為了取得合約，都會競相割價至無利可圖的地步。但房署在評核標書時並沒有考慮標價是否合理及投標者的能力，於是大多數合約均被批予出價最低者。在95年至02年期間，約9成的工程均是批予最低標價的投標者，包括圓洲角打樁工程。
圓洲角打樁工程的最低價投標者為亞太土木工程有限公司 (下稱亞太)，投標價為6326萬，較房署預算造價7446萬還要低15.26%。縱然房署工程合約管理小組知悉亞太標書所估計的樁柱長度與原先設計的不同、所列鋼筋數量較預算少200公噸，以及亞太並不具備使用大口徑鑽孔樁興建高層樓宇之經驗，但有關標書仍獲房署推薦為「無須討論文件」。建築小組委員會也在就在未經討論的情況下把打樁工程批給了亞太。該小組委員會審批標書的作用形同虛設。
2. 判上判情況嚴重
根據立法會的調查，亞太取得工程合約後，便把打樁的主體工作分判給會漢工程有限公司 (下稱會漢)，亞太只負責採購打樁所需的材料，並從中收取整個打樁合約價格4%及採購材料總額3%作為行政費用。
會漢取得分判合約後又把預鑽 (抽取土芯以確定地基水平) 工程批予未獲房署認可的志成鑽探工程有限公司 (下稱志成)負責。志成為了順利接下這項工程，竟然向一名符合資格的承辦商繳付每個鑽孔1330元的價錢使用其公司名稱，實際工作則仍由志成負責。
總的而言，亞太在取得合約後就把整項工程外判，賺取中間的差價。結果令本身已經很低的標價再遭分薄，實際施工的會漢所得的利潤更少，加重了偷工減料的誘因。
3. 承建商偷工減料及房署人員監管不力
當志成完成預鑽後，會漢便開始挖掘樁井，供日後放入樁柱。挖掘樁井時，需要連同1條臨時鋼鐵套管打入基岩固定樁井，這些臨時套管會在裝置永久樁模時全部拔出。工程期間，會漢所用的挖掘設備並未能夠有效地把臨時套管打進之前預鑽確定的地基水平，最長差距達25米。沒有臨時套管支撐的樁井內壁出現了塌坍現象，於是會漢使用了Supermud 這種混合水以後會變堅硬的物料代替臨時套管企圖鞏固樁井內壁。但根據業內人士表示，Supermud只可用作支撐1至2米沒有臨時套管的內壁範圍。
立法會調查發現，房署人員應該可以察覺臨時套管出現問題，因為使用Supermud會使樁井內的水變成奶白色。但事實上房署地盤人員雖然發現了這種情況，但沒有深究和跟進。不僅如此，報告書指出工程合約管理小組的結構工程師把應由他負責的完工檢驗工作，下放給地盤的項目工程監督，項目工程監督繼而下放給助理工程監督，助理工程監督再下放給監工，最終獲委派任務的監工卻不具備相關的專業知識，結果不及格的樁井順利通過檢查。令人咋舌的是，下放任務的人認為當受命者遇到困難的時候，應該要向上級提出，但監工卻表示這並非他們的責任。我們認為，這裏充分暴露房署內部各級人員嚴重缺乏溝通，各自對自己的角色及責任缺乏最基本的了解，上層未盡其職尤其明顯。除此之外，房署人員亦未有詳細檢查被拔出的臨時套管，否則單憑量度長度，已可推斷出套管根本未達基底水平，短樁問題在這階段便可及時制止。
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房屋署工程監督職系及監工 (建築) 的入職資格 |
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職級 |
入職資格 |
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結構工程師 |
符合香港工程師學會資格 |
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工程監督 |
由助理工程監督升任 |
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助理工程監督 |
香港其中一間大專院校發出的建築學文憑或高級證書 ; 至少3年有關工作經驗 ; 中學會考中、英文 (課程乙) 達E級以上成績。監工不可直接晋升這個職位。 |
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一級監工 |
由二級監工升任 ; 或 香港其中一間大專院校發出的建築學證書 ; 至少1年有關工作經驗 ; 初中中、英文水平。 |
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二級監工 |
香港其中一間大專院校發出的建築學證書 ; 初中中、英文水平。 |
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1 資料來源 : 立法會公營房屋建築問題專責委員會第一份報告書 (頁270-271、附件III) |
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當挖掘樁井完成後便進入了安裝永久樁模及鋼筋籠的階段，據規定當鋼筋籠放進樁井之前，需要由項目工程監督檢查其大小及是否穩固地放在正確的位置，但這項工作又再被委派給監工負責。由於會漢把這部分工序安排在7時後進行，房署人員包括監工已下班離開地盤，所以監工難以親眼看見每個鋼筋籠的焊接及安放過程。若工序是由項目工程監督負責監察，他便可按規定向承建商發出地盤指令要求改變施工時間。相反監工並沒有這個權力，故此大多數的安裝永久樁模及鋼筋籠的工程便在沒有監督的情況下完成了。其實當樁井深度未符合要求時，鋼筋籠的長度應較原先設計的為短，若房署人員在場監察，短樁問題在這階段亦可及時制止。
打樁工程的最後一個工序是澆注混凝土，會漢也多選擇在晚上7時後進行。助理工程監督雖然曾就7時後施工的問題向承建商發出了29份便箋，但沒有進一步行動，發出便箋似乎只屬例行公事及用作備案。而且水泥通常會在午後才運抵地盤，為爭取時間，工程便繼續進行，36枝樁柱中有30枝便是在無房署人員監督下完成的。事實上，會漢為每個樁井澆注混凝土的時間由4小時至13小時不等，顯示每個樁井的深度不一，若有房署人員在場，便可及時發現問題。
4. 業界專業水平不高
據立法會報告書，澆注混凝土後，房署曾為所有D座樁柱進行混凝土鑽芯取樣測試，即對整支樁柱進行鑽挖並以每節不超過1.5米為準抽取土芯，併合土芯以計算出樁柱長度及硬度。會漢再次把混凝土鑽芯取樣測試判給志成負責，志成在D座共鑽取13支樁柱。志成雖然擁有30年鑽取混凝土芯的經驗，卻沒有按自己認識的方法進行鑽取工作。志成只是按照會漢指示的位置及深度鑽取土芯。
其實志成理應是知道樁柱出現問題，因為他只能從部份樁柱內抽取很短的混凝土士芯，而且混凝土的質素欠佳。但志成卻對立法會表示分判商沒有責任也沒有意義去得知土芯的用途，測試結果對分判商並不重要，分判商只是按照鑽心位置數目及抽取土芯總長度獲支費用。其實只要志成向房署報告有關事件，短樁事件便早被揭發。事件再次表明，建造業內人士都以利潤為依歸，對建造樓宇質素及較寬的公眾利益問題未有給予應有的重視。
5. 短樁帶來龐大損失
打樁工程完成後，按規定承建商需自行聘請註冊結構工程師撰寫完工報告，然後提交房署申請完工證明。但在亞太未提交完工報告前，房署工程合約管理小組已就打樁工程簽發完工證明書，目的是為了盡快開展上蓋工程。直至99年中，由於香港多個地盤出現短樁問題，圓洲角D及E座亦都出現沉降，房委會便於該年年尾聘請黃志明建築工程師有限公司為這兩座的樁柱進行勘查，結果發現兩座各18枝樁柱中，D座只有3枝及格，E座只有1枝及格，兩幢已興建至31層高的大廈需要拆卸。
根據民主黨的估計，短樁事件令房委會經濟損失達2億元，同時造成一些未能量化的損失 : 約2000戶居民未能準時遷入新居 ; D、E兩座大廈附近的學校、商戶、居民因大廈拆卸及重建而要多受建築噪音及灰塵滋擾達數年。若不幸兩幢大廈已有居民遷入，大廈傾倒的後果將會不堪設想。
政府冀望雙管齊下提升建屋水平
行政長官董建華認為短樁事件及連串的建屋醜聞已經嚴重影響市民大眾的置業信心，為了挽回頽勢，港府在2000年成立了2個委員會 – 由政務司司長領導的公營房屋架構檢討委員會; 由行政會議成員唐英年領導的「建造業檢討委員會」-- 分別從檢討政府掌管房屋事務的組織架構及建造業界本身的專業水平着手提升本港建屋質素。
行政權集中化會導致錯誤決策機會增加
公營房屋架構檢討委員會於02年6月發表《公營房屋架構檢討報告書》，指出政府房屋管治架構面對的問題是重疊設置 –
房委會、房協、房署、房屋局之間權責不清，導致政府未能有效發揮領導角色。故此報告提出要將房署併入房屋局 (後與規劃環境地政局合併成規劃及房屋局)，這個建議已經實施。另外報告亦主張把房委會的行政權力全部轉移到規劃及房屋局，房委會以後只會成為純粹的諮詢機構，這個提議目前未有具體執行。
但有論者認為將房委會權力收歸房屋局只會將公營房屋管理變成純由政治和技術官僚主導，喪失了房委會平衡多階層利益的功能。事實上，立法會報告書及一些學者都認為，導致連串建築醜聞發生的一個重要原因是盲目的建屋計劃。87年時，港英政府及房委會定下了長遠建屋策略，但由於早期土地供應不足，建屋計劃有所延誤。但97後的「八萬五」政策令政府向房委會大量供應土地，房委員遂需要在建屋策略最後兩年(即1999年及2000年) 興建接近共14萬個單位完成目標，超出了房委會過往建造最多50000個單位的3成。這些錯誤的建屋決定並非由房委會委員作出，而是政府最高層領導訂下的宏大目標。房委會及房屋署為了執行長官意志，取工程進度而捨施工監察，結果導致專業操守不高的建築商可上下其手，在各個工程項目環節上「撈油水」。 在1986年揭發的26幢問題公屋，有論者相信都是因為港督麥理浩提出十年建屋大計造成的後遺症。換言之，政府將權收歸中央並不能加強監察，反而可能因為缺乏外間參與而使制定錯誤決策的可能性大增。
交回市場也不能解決問題
因此，有說法認為最有效解決公營房屋建築質素問題的方法是取消公營房屋，交由另一個制度 – 私人市場建造樓宇。因為當個人利益與建屋質素掛鈎後，樓宇的檢驗工作必然會比較嚴謹。當私人發展商認為某項工程不合格就會要求大判重做，否則不發放餘下的工程費用，大判就得督促二判/三判及工人認真工作。但這論調招來很多批評。批評者指出，建屋質素良莠不齊的問題不僅在公營房屋出現，私人市場亦然。即使私人樓宇建造過程中不會出現如短樁等極端的違規行為，也時有發生偷工減料的情況。何況政府應否退出房屋市場是另一個具爭議性的題目，超出了建屋質素的範圍。
其實近年房委會已推行一系列措施來提升內部管理質素。自2000年4月起房委會推行了「優質居所計劃」，期望透過50項改革建議重燃市民對公營房屋的信心。該50項建議分為兩大部分，其中25項旨在解決住客 / 業主所關注的建築物安全問題，例如設立顧客服務小組、提供10年結構保證等等。另外25項建議則針對建屋過程，包括收緊處分承建商的制度、增加及資格人員巡查地盤的次數等等，申訴專員給予這些建議的評價是「值得讚揚」。
然而我們不難發現這一系列的改革都是強調加強監管，事實上房委 / 房署之前己有合共40多冊規管建造公營房屋的指引，對每個建屋工序都作出了清晰詳細的規管準則。問題是獲委派去監督項目進行的工程師及駐地盤的工作人員往往沒有依足指引辦事，否則圓洲角短樁問題應該早被揭發。這就使人懷疑究竟是監管制度不完善，還是有人忽略守則而沒有切實執行既有監管措施 ? 若是後者則再多改革建議也於是無補，反而又再重蹈「花太多時間在文件上，以致實地監察的時間減少」(申訴專員批評房委 / 房署用語) 的覆轍。故此問題是，每次發生重大事故後，當局都會因應市民的反應製定新守則，但守則的執行成效卻通常為人垢病，原因是市民往往「三分鐘熱度」，沒有持續監督當局執行守則的情況。
治本之方 : 市民監察
看來要改善私人或公營建造房屋的質素，治本辦法離不開由市民監察督促建造業界加強本身的專業水平，只依靠建造業界本身內部的改革顯然是不足夠的。
事實上，特區政府於2000年便成立了主要由建造業界人士組成的建造業檢討委員會 (下稱「建檢會」)，檢討整個業界的問題及提出建議。而建檢會亦在9個月後發表「建業圖新」報告書，除了指出業界運作模式的種種流弊外，亦提出了109項建議，表明要重新建立重質文化、提高質素等等。特區政府為了有效執行各種建議，又於2001年成立了同樣主要由建造業人士組成的臨時建造業統籌委員會 (下稱「臨建會」)。
2002年7月，臨建會就109項建議提交執行進度報告，宣稱各項建議都得到有效的落實。然而這判斷遭受不少人的批評，有論者認為109項建議都只屬大方向的改革，除了向各個方面印發指引外，並無實質的內容。比較具體而又較矚目的只有下列3項有 : 第一，倡議立法會於2004年4月開始審議成立「建造業議會」 協調業界人士推行建檢會其他建議、培訓工人、管理分判商註冊等等。第二，計劃於2003年8月完設立基本分判商名冊，為及格的分判商註冊，並同時推行分判商計分制度。臨建會還期望2006年可將非強制註冊制度變成強制性。第三，建議設立建築業工人註冊制度，藉以提升及保證工人的質素。
雖然我們不能斷定臨建會的建議能否有效落實，但公眾的參與肯定是缺乏的，因為無論建檢會或臨建會都主要是由業內人士組成，而且公眾普遍並不關心這兩個委員會的工作。在缺少公眾參與及監督的情況下，臨建會的建議很可能只會如房署推出的指引一樣變成紙上談兵。事實上，縱然有良好的制度去防止違規的行為，但具體的落實則要端賴人的執行。香港建造業在房署多重指引及《建築物條例》的監管下依然不斷出現短樁等等的建造問題，顯然這並不是制度設計的問題，而是制度執行的問題，儘管臨建會再多的建議及房署再多的施工指引，都只有在市民 (用家 / 消費者) 監察底下才能成功執行。
香港轉型就是不斷改進
建造業是本港其中一項珍貴的產業，單是建造公營房屋的開支每年便達數十億元，聘用過萬工人及提供萬餘單位，提升建造業界水平不但會令港人居住環境質素提升，同時也令整體城市生活質素提升。如何提升業界水平需要社會上更廣泛及持續的討論及鞭策，但令人擔心的只是當非典型肺炎疫症受到控制的時候，大眾市民又會否重覆以往對遇事過後由熱轉冷的惡性偱環呢 ?
其實本港很多行業都存在如建造業般的漏洞，例如近日愛琴灣及茵翠豪庭的爛尾樓事件，揭露了買賣樓花過程中各專業領域 – 託管樓花款項的律師樓、批淮動用款項的建師等等的專業操守都存有疑問。面對這些問題，市民大眾不應抱着「三分鐘熱度」的心態當花邊新聞看待，相反要腳踏地檢討改善香港各行業本身存在的問題，這就是強化固有優勢的手段。「轉型」並不代表要改頭換面，而是要不斷地把壞的改進。