行 政 長 官 參 選 人 大 不 利 「 一 國 兩 制 」

李 芝 蘭

香 港 城 市 大 學 公 共 及 社 會 行 政 學 系

據 報 道 ， 行 政 長 官 董 建 華 正 在 考 慮 是 否 參 選 港 區 全 國 人 大 代 表 ( 全 國 人 大 是 中 國 的 最 高 權 力 機 關 ， 參 選 人 大 因 此 是 中國 公 民參 與 國 家 管 理 的 一 個 主 要 途 徑 。 這 亦 是 近 來 不 少 社 會 人 士 表 示 將 參 選 人 大 的 因 由 ) 。

行 政 長 官 是 特 區 政 府 的 首 長 ， 因 此 他 是 否 參 選 全 國 人 大 代 表 不 只 是 單 一 個 人 參 與 國 家 管 理 的 問 題 ， 而 是 涉 及 中 央 與 特 區 的 關 係 。 具 體 來 說 ， 行 政 長 官 應 否 參 選 全 國 人 大 代 表 ， 應 該 從 兩 個 層 面 考 慮 ： 一 、 是 否 有 利 於 「 一 國 兩 制 」 這 中 央 與 特 區 基 本 關 係 原 則 的 促 進 ； 二 、 是 否 有 利 人 大 制 度 在 特 區 的 逐 步 完 善 。 按 照 這 兩 方 面 考 慮 ， 行 政 長 官 不 應 亦 不 宜 參 選 港 區 全 國 人 大 代 表 。

中 央 與 特 區 須 注 意 距 離

一 、 不 利 「 一 國 兩 制 」 。 「 一 國 兩 制 」是 規 範 中 央 ( 及 大 陸 整 體 ) 和 香 港 特 別 行 政 區 關 係 的 最 高 原 則 ， 這 已 在 《 中 英 聯 合 聲 明 》 和 《 基 本 法 》 列 明 ， 中 央 政 府 亦 一 再 強 調 為 基 本 國 策 。 「 一 國 兩 制 」 的 精 神 ， 在 於 維 繫 香 港 的 相 對 超 然 位 置 ， 雖 主 權 回 歸 卻 實 質 運 作 不 變 ， 這 回 亦 未 回 ， 未 回 實 已 回 ； 一 而 二 ， 二 而 一 的 辯 證 關 係 ， 是 「 一 國 兩 制 」 的 奧 妙 亦 是 困 難 所 在 。 困 難 ， 是 因 為 需 要 恰 當 掌 握 及 維 持 這 回 與 不 回 ， 一 與 二 之 間 的 均 衡 。 奧 妙 ， 是 因 為 均 衡 若 放 得 好 ， 「 一 國 兩 制 」 設 計 得 以 成 功 ， 全 國 ( 及 中 央 ) 及 香 港 均 是 贏 家 ， 創 成 雙 贏 局 面 ( 反 過 來 說 ， 搞 得 不 好 ， 便 是 雙 輸 ) 。

要 找 到 及 維 持 這 個 均 衡 ， 首 要 注 意 的 是 距 離 ── 中 央 及 特 區 之 間 ， 須 要 保 持 一 個 適 當 的 距 離 。 香 港 回 歸 中 國 是 鐵 一 般 事 實 ， 我 們 無 須 看 見 中 央 領 導 人 經 常 和 特 首 走 在 一 起 來 引 證 香 港 與 中 央 的 密 切 關 係 ， 中 央 及 香 港 的 共 同 利 益 ， 是 「 一 國 兩 制 」 設 計 的 持 續 成 功 ， 而 不 是 香 港 的行 政 長 官 成 了 中 央 領 導 層 中 間 的 一 員 。

必 須 看 到 的 是 ， 全 國 人 大 作 為 一 個 議 政 決 策 機 構 尚 處 於 初 期 發 展 階 段 ， 行 政 長 官 作 為 特 區 首 長 ，, 在 人 大 發 揮的 空 間 有 限 ，結 果 恐 怕 只 會 有 損 中央 和 特 區 之 間 的 「 適 度 距 離 」 ， 對 「 一 國 兩 制 」 的 達 致 百 害 而 無 一 利 。

二 、 不 利 人 大 制 度 在 港 的 完 善 。 全 國 人 大 港 區 代 表 選 舉 在 英 治 時 期 是 以 變 相 委 任 制 進 行 ， 香 港 回 歸 後 ， 人 大 代 表 選 舉 制 度 有 必 要 逐 步 完 善 ， 這 是 香 港 中 國 公 民 參 與 國 家 政 事 的 基 本 保 障 ， 一 個 良 好 合 理 的 選 舉 制 度 亦 是 法 治 社 會 必 有 的 標 誌 。

目 前 大 陸 各 地 的 全 國 人 大 代 表 是 按 間 接 選 舉 產 生 。 由 公 民 直 接 選 舉 代 表 只 是 縣 級 人 大 ， 再 經 層 層 ( 市 、 省 ) 間 選 選 出 某 省 市 的 全 國 人 大 代 表 。

港 區 人 大 選 舉 須 改 革

香 港 實 行 「 一 國 兩 制 」 ， 本 地 區 內 不 實 行 人 大 制 度 ， 但 香 港 既 是 中 國 的 一 個 特 別 行 政 區 ， 如 省 及 直 轄 市 一 樣 直 屬 於 中 央 政 府 ， 自 然 亦 有 港 區 的 全 國 人 大 代 表 ， 因 而 產 生 香 港 區 人 大 代 表 選 舉 制 度 的 問 題 。

如 今 為 了 應 付 即 將 舉 行 的 九 屆 人 大 選 舉 ， 中 央 採 用 了 原 特 區 籌 委 會 轄 下 的 推 選 委 員 會 內 的 中 國 公 民 ， 加 上 港 區全 國 政 協 委 員 及 臨 立 會 議 員 中 的 中 國 公 民 ， 合 共 約 四 百 二十 人 組 成 港 區 人 大 代 表 選 舉 委 員 會 。 這 跟 之 前 的 變 相 委 任 制 相 比 ， 是 進 步 了 ， 但 其 權 宜 性 質 十 分 明 顯 ， 這 個 選 舉 制 度 是 以 推 選 委 員 會 的 中 國 公 民 為 骨 幹 ， 但 推 委 會 是 一 個 歷 史 性 的 組 織 ， 其 成 員 組成 將 隨 著 時 間 而 日 漸 減 少 ， 而 且 推 委 會 的 原 旨 是 推 選 首 任 行 政 長 官 ， 將 它 轉 作 其 他 用 途 亦 可 一 不 可 再 。 港 區 人 大 代 表 的 選 舉 制 度 改 革 因 而 有 其 必 然 性 。

長 遠 來 說 ， 港 區 人 大 選 舉 制 度 可 如 目 前 大 陸 縣 級 人 大 一 樣 ， 以 公 民 投 票 直 選 進 行 。 中 短 期 來 說 ， 港 區 人 大 的 選 舉 團 應 以 立 法 會 議 員 的 中 國 公 民 組 成 。 香 港 雖 然 不 設 特 區 人 大 ， 從 功 能 來 看 立 法 會 是 最 接 近 人 大 的 機 構 ， 加 上 立 法 會 是 由 公 民 選 舉 組 成 ， 最 符 會 全 國 人 大 雖 現 屬 間 選 ， 但 最 終 可 追 索 於 其 層 直 選 的 民 主 精 神 。

應 從 宏 觀 及 制 度 化 角 度 考 慮

港 區 人 大 選 舉 制 度 和 特 首 是 否 參 選 人 大 又 有 何 關 係 呢 ？ 這 涉 及 《 基 本 法 》訂 定 的 行 政 立 法 關 係 。 根 據 《 基 本 法 》 ， 行 政 長 官 和 立 法 會 是 由 兩 種 不 同 的 方 法 產 生 ， 行 政 長 官 雖 然 要 向 立 法 會 問 責 ， 由 於 選 舉 產 生 方 法 互 不 從 屬 ， 各 自 具 有 獨 立 的 憲 政 地 位 ， 因 而 在 行 政 立 法 之 間 達 致 一定的 均 衡 。

在 這 情 況 下 ， 行 政 長 官 如 參 選 人 大 、 將 對 港 區 人 大 選 舉 制 度 的 完 善 構 成 障 礙 ， 或 在 行 政 立 法 之 間 造 成 新 的 緊 張 ， 前 者 不 利 香 港 參 與 全 國 管 理 ， 後 者 不 利 香 港 內 部 的 管 治 。

總 而 言 之 ， 港 區 人 大 從 委 任 邁 向 選 舉 是 一 個 改 善 ， 亦 是 香 港 回 歸 中 國 後 港 人 得 以 名 正 言 順 參 與 國 事 的 重 要 發 展 ， 但 鑑 於 特 首 的 特 殊 身 份 ， 應 否 參 選 便不 能 只 採 用 適 用 於 其 他 從 政 人 士 的 標 準 ， 而 要 放 在 一 個 宏 觀 和 制 度 化 的 角 度 考 慮 。 特 首 的 職 務 給 予 其 特 訂 的 責 任 ， 其 他 人 可 以 做 的 ， 特 首 不 一 定 或 甚 致 不 應 該 做 。 實 踐 「 一 國 兩 制 」 應 是 特 首 議 程 中 的 頭 等 大 事 ， 特 首 因 而 不 宜 參 選 港 區 人 大 。

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