改特首任期 三贏變三輸
李芝蘭
香港城市大學公共及社會行政學系
董建華終於在前天(星期四)召開記者會宣佈請辭。若處理得宜，董的離任可以帶來三贏局面: 對董先生而言，榮升全國政協副主席，體面地從不適合自己的崗位退下來，在另一角色上為國家發揮貢獻; 對市民來說，董離任標誌着香港從新起步; 中央則透過接納董的辭職體現對香港民意的尊重。然而近來事件似乎朝相反方向發展，轉捩點是有關「新任行政長官」任期的討論。
翻閱傳聞初期的報導，不難發現香港市民對董可能離任的反應是積極的。原因很簡單，自從03年「七一」遊行後，認為董建華不再適合擔任行政長官的意見已成為社會主流，本月《港大民意網站》發表的調查數字顯示，近七成受訪市民反對董建華出任行政長官，支持者只有一成六。故此董的離任及繼任人選，雖然成為社會上的談論熱點，但大多數人都認為這只是牽涉個人去留，消息沒有對社會帶來震盪。一方面，大家明白領導人在達致善治的重要性，否則便不會出現之前對董先生的種種批評，什至要求他辭職的社會訴求。但另一方面，由於領導人的更替，在一個成熟的憲制環境下自有制度和程序的規範，所以大家亦可用平常心看之。
然而數天後，討論焦點開始轉移至新任行政長官的任期，究竟是2年或5年呢? 隨即引起激烈爭論，因為這已不再事關董先生個人去留，而是香港在《基本法》框架下如何運作的制度性問題。
日前主管港澳事務的國務委員唐家璇表示，經選舉產生的新任特首，只可完成前任餘下的任期，而非完整的5年任期。令人不解的是，在此之前的種種迹象均顯示，所有經選舉產生的特首的任期應為5年。近的不說，2004年5月，政制事務局長林瑞麟在立法會回答議員提問時，曾明確表示:「《基本法》訂明，行政長官的任期為5年。這規定適用於任何行政長官，不得有例外情況。」在如此重要的關節點上，我們很難相信當時主管香港事務的中央官員毫不知情。
2年或5年引起社會疑惑和不安，並非是因為港人特別「喜歡」5年的任期，因而對中央提出2年任期感到不安。關鍵是，大家用平常心讀《基本法》，以及觀察中央及特區官員以往的發言，皆難以得出非5年任期的結論。制度的特點在於具有持久性及要求營造共識。所以，港人的不安，是源於大眾對《基本法》條文的理解，竟然可以在一夕之間被推翻，人事更替的恒常制度瀕臨崩潰。
綜合各方消息，出現如此情境，背後理由似乎是因為中央對可能接任特首的人選存有保留，希望透過較短的任期來增加安全系數，以及藉此安撫香港各方面的政治力量，不致令他們的「造王」美夢破滅，2年任期乃是權宜之計。當然，領導人選對一地的治理是個重要因素，但假如中央由於對個別人選的判断而要動搖《基本法》的制度 ---- 而且並非透過已規範的制度修改的程序來達致目標 ---- 恐怕將因小失大，對香港的管治弊多於利。
在全國，建設法治國家已成為當前國策，完善法制乃走向善治的重要途徑。香港固有的法治傳統及重視制度的文化，正好有助於國家達致這個目標。當前的挑戰是，不要因權宜而摒棄制度，中央若因一時一事的考慮，而改變對《基本法》的詮釋，最終可能丟失董離任帶來的三贏，反而惹來三輸局面: 中央完善法治的努力受損; 香港的法治基礎受到打擊; 而新任特首的認受性嚴重受挫，日後施政更加舉步為艱。
原載於2005-03-12《經濟日報》, A29, 國是港事
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