臨時立法會提前運作於法無據
李芝蘭
香港城市大學公共及社會行政學系
近日有部分預委會政務小組成員建議，原訂於九七年七月一日成立的臨時立法會提前半年至一年時間開始運作，審議及通過法例待九七年七月一日實施。假如此建議獲中央政府接納，香港從九六年下半年至九七年六月三十日期間將同時間存在兩個立法機關，兩者均會進行辯論、 審議法例及一讀、二讀、三讀的立法程序。
要評估這項建議，首先要弄清楚，當初提出要成立臨時立法會的目的為何 ? 在主權移交，香港特別行政區成立的過程中，臨時立法會扮演什麼的角色 ? 回顧歷史，答案佷清晰。九三年三月，中 英政府在彭督政改方案上談判破裂，中國政府表示對政改方案下的立法局新組成方法不能接受，決定「另起爐灶」，放棄「基本法」內原訂的立法局「直通車」方案，改為於九七年七月一日按中方理解的「基本法」內對立法局組成的規定重新選舉，成立新的特別行政區首屆立法會。但由於技術原因，考慮到在中 英不合作的情況下難以在九七年七月一日之前在香港進行首屆立法會的選舉，而且有關選舉法例亦須重新修訂方可進行合法選舉，首屆立法會技術上無法在九七年七月一日便存在。為了解決立法真空，其後成立的預委會便提出在首屆立法會未能成立之前，先行組成臨時立法會。
臨時立法會的使命因此十分明確 -- 修訂選舉法例，並在首屆立法會未成立前充當「看守」立法會，履行一些不能等待首屆立法會成立後才處理的緊急立法事項。
這裏必須強調臨時立法會的「臨時」性質和其「看守性」功能。臨時立法會乃中英交惡、政制不銜接局面的產物，「基本法」內並無有關規定。事實上，中國政府宣布「另起爐灶」後，人大常委於九五年三月及七月通過的兩項決議，均只授權預委會成立，完全沒有提及臨時立法會，因此中國政府假如要在首屆特區立法會成立之前成立臨時立法會，便有必要補加立法來賦予其合法性。但儘管這樣，臨時立法會是超越「基本法」的緊急措施是不爭的事實，無論從尊重「基本法」這條基本法律着眼，或者從臨時立法會的提出源起 考慮，中國政府都應該確認，當初提出要成立臨時立法會，是因為首屆立法會選舉的技術需要，對於將其職權擴大的建議，使其代行按「基本法」規定產生的首屆立法會的職能，必須慎重考慮。
出現提早成立運作的意見，是因為提出建議的預委會成員，認為許多英方「單方面」推行的措施須要「推倒再做」，因此主張臨時立法會提前運作，以應付由於過去三年中英不和留下來的大堆「手尾」。
問題癥結是，臨時立法會是否應該肩負這個角色?
事實上，只要再細讀「基本法」，對處理這類問題已經有清楚明確的安排。「基本法」第一百六十條清楚訂明在「香港特行政區成立時：香港原有法律除由全國人大代表大會常務委員會宣布為同本法牴觸者外，採用為香港特別行政區法律。」這即是說，人大常委完全有權可以在九七年七月一日宣布某條其認為與「基本法」牴觸的原香港法律無效，而預委會當然在達致這個決定上可以扮演「準備、研究」的角色。
第一百六十條亦訂明，「如以後發現有的法律與本法牴觸，可依照本法規定的程序修改或停止生效。」該程序見於第十七條，該條例明確指出，全國人大常委在諮詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會後，如認為有香港法律不符合本法「關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改......(該法律).立即失效，......(但) 無溯及力。」
因此縱使有憂慮九七年前香港的立法有違反「基本法」規定者，「基本法」己經設計了明確的「兩步曲」機制來有秩序地處理。
一、在政權移交當日，如果中國政府認為有任何香港原有法律明顯牴觸「基本法」，可即時由人大常委會宣布該等法律失效。
二、在政權移交以後，如果全國人大常委認為尚有其他原有法律、或特區立法會制訂的法例涉嫌牴觸「基本法」，在諮詢其轄下的「基本法」委員會後，可把有關法例發回使其失效。特區立法會可自行決定須否另訂法例。
當然，全國人大亦可以頒布決定，在授權成立臨時立法會之外，允許其修訂所有香港法律，但如此一來，「基本法」一再被淩駕和變相修訂，不免違反了中國屢次提及的「法例尚未生效不能修訂」的立法原則，亦大大損害了「基本法」的嚴肅性。臨時立法會提前運作的建議，因此必須謹之慎之。